Wenn kein Wunder mehr passiert, dann muss man den Digitalpakt, einst geschaffen, um die Schulen in Deutschland endlich zu digitalisieren, wohl als weitgehend gescheitert ansehen. Auch fast drei Jahre nach dem offiziellen Start, und zwei Jahre nach Beginn der Corona-Pandemie, sind nicht einmal die Hälfte der Mittel bewilligt, geschweige denn abgerufen.
Die Folge: Laut Schulbarometer der Robert-Bosch-Stiftung gaben Ende 2021 fast 60% der Schulen an, dass die technische Ausstattung der Schule den größten Verbesserungsbedarf beim Fern- oder Hybridunterricht habe – im April 2020 waren es noch fast zwei Drittel. Der Fortschritt ist also sehr begrenzt und erfolgte vor allem im Jahr 2020.
Nach der vom FiBS durchgeführten Cornelsen Schulleitungsbefragung ist die digitale Ausstattung der Schulen eines der aktuell wichtigsten Themen und eine Grundvoraussetzung, damit der Unterricht zukünftig digitaler werden kann. Von den antwortenden Schulleitungen gab dabei nur jede siebte an, Mittel aus dem Digitalpakt erhalten zu haben. In den Ländern schwanken die Werte zwischen 5% und einem Drittel, allerdings bei unterschiedlicher Beteiligungsquote und auf Länderebene eingeschränkter Repräsentativität.
Vorab zwei Vorbemerkungen: Erstens, Digitalisierung der Schulen ist spätestens seit 1995 Thema, als das Projekt „Schulen ans Netz“ gestartet wurde. Zweitens, zuständig für die Digitalisierung der Schulen sind die Länder bzw. insbesondere die Kommunen, die die äußeren Schulangelegenheiten verantworten.
Wenn also im Jahr 2016 die damalige Bundesbildungsministerin Wanka einen Digitalpakt ins Spiel bringt, dann heißt das auch, dass Länder und Kommunen ihren Aufgaben nicht bzw. nur unzureichend wahrgenommen haben. Sie haben die Digitalisierung der Schulen schlichtweg „verpennt“, sodass Handlungsbedarf besteht. Allerdings – und das wird auch im Folgenden eine große Rolle spielen – darf nicht übersehen werden, dass die Digitalisierung der Schulen mit hohen investiven und laufenden Kosten verbunden ist. Ehrlicherweise muss man sogar sagen, dass die Digitalisierung von Schulen eine Rechnung mit vielen Unbekannten ist – für Haushälter und Verantwortliche ist das ein ziemlicher Alptraum.
Hinzu kommt, dass bundesweit viele Kommunen unter Haushaltssicherung stehen, d.h. sie dürfen nur zwingend, das heißt i.d.R. gesetzlich notwendige zusätzliche Ausgaben übernehmen. Und dabei gibt es eine ganze Reihe an unterschiedlichen finanzwirksamen Anforderungen an die Kommunen, die alle mehr oder weniger gleichzeitig auf die kommunalen Haushalte zugreifen, z.B. Kita-Ausbau, Flüchtlingskrisen etc. Auch haben die Kommunen laut KfW einen Investitionsstau beim Schulbau von rund 45 Mrd. Euro, Tendenz steigend.
Wenn man sich also die Ausgangsvoraussetzung für den Digitalpakt I anschaut, dann heißt dies auch: die Kommunen sind finanziell sehr gefordert – bzw. oft auch überfordert – und können den vielen Aufgaben, die sie übernehmen sollen, oft nicht nachkommen. Es ist im politischen Prozess nicht ganz unüblich, die finanzielle Verantwortung denen aufzuerlegen, die nicht unmittelbar mit am Tisch sitzen.
Der ausschließliche Blick auf die Digitalisierung der Schulen ist somit, vor dem Hintergrund der Realität in den Kommunen verengt, und negiert die komplexe Realität vor Ort. Man könnte auch die Frage stellen, ob der Digitalpakt I je eine realistische Chance auf „Erfolg“ hatte oder haben konnte.
Der Vorschlag von Ministerin Wanka hat also einerseits den Bund gut aussehen lassen, und andererseits den Finger in die Wunde der Länder und Kommunen gelegt. Dabei kann der Bund in der Bildungspolitik praktisch nur dann aktiv werden, wenn die Länder allesamt zugestimmt haben. Hierbei ist jedes Land auch „in der Pflicht“, das bestmögliche aus der Bundesfinanzierung herauszuholen, d.h. es muss so lange verhandelt werden, bis auch das letzte Land zugestimmt hat. Und grundsätzlich ist die Position der Länder ja fast unisono ohnehin: wir nehmen das Geld des Bundes gerne, insbesondere, wenn wir darüber entscheiden können, was damit passiert. Entsprechend ist der übliche Wunsch: Geht uns mehr Umsatzsteuerpunkte, dann haben wir größtmögliche Freiheit, das Geld nach unserem Gusto einzusetzen. Leider zeigt die Empirie auch, dass das Geld nicht immer vollumfänglich so eingesetzt wird, wie es vom Bund gedacht ist.
Diese Kombination von Faktoren erklärt auch, warum es satte drei Jahre bis zum Mai 2019 dauerte, bis der Digitalpakt das Licht der Welt erblickte. Der Bund gab 5 Mrd. Euro, die Länder waren gefordert, mindestens 10% obendrauf zu legen – wobei die Kommunen als Teil der Länder angesehen werden. Im Schnitt standen somit für jede der 40.000 Schulen 137.500 Euro zur Verfügung – oder 500 Euro je Schüler:in.
Mit diesen Mitteln konnte insbesondere Infrastruktur und „Hardware“ i.w.S. (Planung, Beschaffung, Aufbau und Inbetriebnahme bestehend aus Integration, Umsetzung und Installation) beschafft werden. Parallel zum Digitalpakt wurden auch die Verwaltungsvereinbarungen mit den 16 Ländern geschlossen, auf deren Basis die Länder aktiv werden und ihrerseits die entsprechenden Fördervoraussetzungen spezifizieren bzw. präzisieren konnten. So wurden vielfach z.B. explizit mediendidaktische Konzepte, zum Teil auch Fortbildungskonzepte für die Lehrkräfte gefordert. Was aus der Förderlogik naheliegend erscheint, muss dabei nicht zwingend praxisnah sein. Wer die Bildungspolitik beobachtet weiß, dass die Papierlage meist besser als die Realität in den Kitas und Schulen ist.
Zunächst mussten also die Schulen in „Vorleistung“ treten, um die geforderten Konzepte zu entwickeln und schriftlich festzuhalten. Gleichzeitig mussten sich Schulträger, in der Regel die Kommunen, und Schulen zusammensetzen, um die Ausgangslage sowie den gewünschten „Endzustand“, bezogen auf die Förderung, zu besprechen. Auf beiden Seiten heißt dies, dass auch das nötige Personal verfügbar sein muss, trotz Lehrkräfteknappheit und zusammengespartem Personal in den meisten Kommunen. Neben Schulamt und Schulleitung brauchte es u.U. auch das Bauamt, die Finanzabteilung am Tisch. Alle müssen sich in die Förderlogik einarbeiten und eindenken, und darauf aufbauend die Planungen beginnen.
Dieser Planungsprozess hat zwei Komponenten, die geforderten Konzepte und die Spezifikation der Komponenten für digitalen Infrastruktur, Hard- und Software. Weder das eine noch das andere schafft man in „Nullkommanichts“ – zumal beides, wenn man es denn ernst nimmt, voneinander abhängt. In beiden Fällen ist der Aufwand umso geringer bzw. kann die Entwicklung umso schneller erfolgen, je mehr Fachleute man an der Hand hat und umso deckungsgleicher die Interessen sind.
Dies dürfte aber zwischen Schulträger und Schule nicht unbedingt der Fall sein. Schon allein deshalb nicht, weil der Schulträger die Kosten zu tragen hat, und die Schule eine gute – vielleicht sogar eine sehr gute – Ausstattung für guten Unterricht haben will bzw. braucht. Es ist also sehr wahrscheinlich, dass es diverse Runden braucht, bevor sich die Beteiligten auf die Anforderungen und damit die Basis für den Antrag verständigt haben.
Beides setzt, wenn man es vernünftig macht, voraus, dass man das Projekt vollständig durchdenkt, und zugleich entweder selbst über die entsprechenden Erfahrungen und Kompetenzen verfügt, oder Expert:innen an der Hand hat. Letztere können dies aber selten ohne Honorierung machen. Auch braucht es Rücksprachen zwischen denjenigen, die die Konzepte erarbeiten und der Schulleitung, sowie ggf. anderen Stellen.
Teil des Antrages bzw. des Antragsprozesses ist ja auch die konkrete Benennung der einzelnen Komponenten der Hard- und Software, nebst Preiskalkulation. Das heißt, die Beteiligten müssen sich mit dem Angebot auf dem Markt auseinandersetzen, Bedarf und Möglichkeiten eruieren, Vor- und Nachteile abwägen – und gleichzeitig schauen, was zu welchem Preis zu haben ist. Kleine Nebenbedingung: Die Entwicklung digitale Produkte folgt einer anderen Logik als herkömmliche Produkte – sie werden laufend weiterentwickelt, sodass morgen schon Features mitangeboten werden, die der normale User heute noch nicht auf dem Schirm hat. Entsprechend verändern sich u.U. auch die Preise – und ggf. auch die mediendidaktischen Möglichkeiten, die Schulungsbedarfe bzw. Anforderungen an die Lehrkräftefortbildung.
Spannend ist dabei auch die Frage: Sind die Personen, die den Antrag anschließend bearbeiten, wirklich in der Lage die Qualität des Antrags und insbesondere der Konzepte und deren Praxistauglichkeit zu beurteilen? Oder prüfen sie lediglich die theoretische Plausibilität?
Wie dem auch sei: die Erstellung dieser konzeptionellen Dokumente wie auch des Antrags mit den technischen Komponenten und der Kostenangaben dauert bereits unter normalen Umständen etliche Monate. Dies gilt umso mehr, als ja auch noch die Abstimmungen zwischen Schulträger und Schulen parallel ablaufen müssen; und die meisten Schulträger haben nicht nur eine Schule, sondern gleich mehrere.
Als weiterer wichtiger Faktor für die generelle und besondere Zurückhaltung vieler Kommunen hinsichtlich des digitalen Ausbaus der Schulen sind die Folgekosten zu nennen, die fast vollständig bei den Kommunen hängen bleiben: laufende Kosten für den Breitbandzugang und das Internet, für Software, die es mittlerweile fast nur noch auf Lizenzbasis mit monatlichen oder jährlichen Kosten gibt, für Administrator:innen etc. Auch wenn es vereinzelt Verbesserungen in dieser Hinsicht gibt, so sind sie doch nicht in der Lage, die Probleme nachhaltig und grundlegend zu beheben. So ist die Ergänzung des Digitalpakts mit Blick auf „Administrator:innen“ einerseits positiv zu werten, andererseits schlichtweg unzureichend, um den Finanzbedarf dafür ansatzweise zu decken. Umgerechnet stehen jeder der 40.000 Schulen nämlich gerade einmal 12.500 Euro zur Verfügung. Daneben steht die nicht weniger wichtige Frage, ob es überhaupt genügend Personen gibt, die sich zu den öffentlichen Konditionen als Administrator:innen anstellen lassen.
Als wäre dies alles nicht bereits „Anforderung“ genug, bestimmte ab März 2020 die Corona-Pandemie das gesamte Leben. Hierdurch wurden nicht nur die Schulen massiv gefordert, die genauso wie die kommunalen und Landesbehörden quasi von heute auf morgen in den Lockdown gingen. Während Unternehmen noch vergleichsweise schnell agieren und umstellen, und die notwendige Technik beschaffen konnten, führten die rechtlichen und administrativen Vorgaben bei öffentlichen Einrichtungen vielfach zum Stillstand des Handels. Was an technischen Voraussetzungen nicht vorhanden war, konnte auch in den folgenden Wochen und Monaten nicht beschafft werden, da die Voraussetzungen dafür nicht vorhanden waren. Die bereits für den Normalbetrieb unzureichende technische Ausrüstung führte in dieser Krise dazu, dass das Land – und hier insbesondere der öffentliche Teil – oft wirklich stillstand. Eine Weiterarbeit am u.U. bereits begonnen Antrag – oder der Beginn eines Planungsprozesses für einen neuen Antrag – war von heute auf morgen oft unmöglich.
Was mit Blick auf die technische Ausstattung der Schulen hätte passieren müssen, die radikale Vereinfachung der Vorschriften erfolgte nicht. Notwendig gewesen wäre zudem die deutliche Heraufsetzung des Budgets, die temporäre Aussetzung der Vorschriften für Ausschreibung sowie der Anforderungen an die Anträge.
Stattdessen mussten die Schulen trotz zumeist völlig unzureichender Rahmenbedingungen (d.h. technischer Ausstattung für die digitale Schule) auf Distanzunterricht umstellen – und dies von jetzt auf gleich. Jede/r, der/die Leitungsverantwortung hat, weiß: eine solche Umstellung geht nur, wenn alle an einem Strang ziehen und ihr Bestes geben, um die Umstellung zu ermöglichen. Während Unternehmen ihre Mitarbeiter:innen im Zweifel den nötigen Druck entfalten können, damit sie das tun, was sie sollen, ist dies in Schulen und öffentlichen Einrichtungen nur bedingt der Fall. Auch wenn viele Lehrkräfte bereits unter normalen Umständen, und noch mehr während des Lockdowns bis an die Grenzen ihrer Belastbarkeit gehen, gibt es auch diejenigen, die sich mehr oder weniger zurückhalten. Oder auch selbst die Vereinbarkeit von Familie, Beruf und Homeschooling im Lockdown bewältigen müssen.
Kurzum: der Digitalpakt Schule mit seinen Anforderungen machte den Schulen und Schulträgern bereits unter normalen Umständen das Leben nicht leicht. Die Anforderungen, die sich aus Antrags- und Verwaltungslogik, Missbrauchsvermeidung etc. speisen, erfordern einen hohen Aufwand für die Antragstellung aufseiten der Schulen und Schulträger: verschiedene Konzepte, für Mediendidaktik wie Lehrkräftefortbildung, Spezifikation der technischen und sonstigen Komponenten, Einholung von Preisinformationen, sowie der Abstimmungsbedarf zwischen Schulträger und Schule(n) etc. Auch bedarf es ja meist einer Bestandsaufnahme, welche Maßnahmen ggf. über die Beschaffung und Installation der technischen Ausstattung hinaus erforderlich sind.
Wenn der Antrag eingereicht ist, geht er wiederum den Verwaltungsweg auf Länderebene, Rückfragen und Abklärungen folgen, bis der Bewilligungsbescheid vorliegt. Da oft unklar ist, ob es eine Bewilligung gibt, dürften die meisten Kommunen mit der Umsetzung warten, bis sie diesen in Händen halten. Schließlich bliebe der Schulträger sonst auf den Kosten sitzen. Auch hier vergeht somit wertvolle Zeit.
Liegt der Bescheid vor, dann folgen die nächsten Schritte: Ausschreibung unter Beachtung der entsprechenden Grundlagen, d.h. genaue technische Spezifikation, Angebotsprüfung und Auftragserteilung. Dadurch vergehen schnell etliche weitere Monate. Und der Mittelabruf beginnt ja oft auch nicht unmittelbar.
Das hier beschriebene Zusammenspiel verschiedener Faktoren erklärt, warum bis Ende 2021 gerade einmal ein Fünftel der Gesamtsumme abgerufen wurde, und nicht einmal die Hälfte der Mittel zugesagt ist. Es bliebe die Frage, warum unter den beschriebenen Umständen an überhöhten und praxisfernen Vorgaben festgehalten wurde, und das Verfahren nicht deutlich vereinfacht wurde. Mit Blick auf das Bildungs- und Teilhabepaket habe ich einmal die Frage gestellt: weiß man, dass das Verfahren zu kompliziert ist und nimmt es billigend – oder gar bewusst – in Kauf oder weiß man es nicht. Weder das eine noch das andere würde ein gutes Licht auf die handelnden Institutionen werfen.
Dabei muss es die Grundaufgabe der öffentlichen Verantwortungsträger sein, ausnahmslos alle Schulen angemessen für einen digitaleren Unterricht auszustatten; der Bund kann sich daran natürlich beteiligen, aber es sollte nicht Aufgabe des Bundes sein, dafür Sorge zu tragen, dass Länder und Kommunen ihren Kernaufgaben nachkommen
Die Logik des Bildungsföderalismus spiegelt diese Zuständigkeiten sogar noch konkreter wider: Der Bund darf eigentlich keine originären Aufgaben der Länder und Kommunen finanzieren. Daher kann und darf er nicht den Ländern bzw. Kommunen die entsprechenden Mittel einfach überweisen. Sondern er muss dies in Form eines Förderprogramms mit einem antragsbasierten Verfahren tun. Es ist aber keineswegs zwingend, dies mit einem derart formalen und überkomplexen, bzw. wenig praxistauglichen Antragsverfahren umzusetzen. Aus den Erfahrungen mit dem Digitalpakt I – und vielen anderen (Förder-) Programmen – sollte gelernt, und die erforderlichen Konsequenzen gezogen werden.
Der Digitalpakt ist somit ein Beispiel, wie die Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen nicht gut funktioniert – und wie ein gut gedachtes Projekt mehr oder weniger gegen die Wand gefahren wird. Da dies aber kein Einzelfall ist, muss die Kooperation zwischen Bund, Ländern und Kommunen – also der Bildungsföderalismus – grundlegend überdacht und auf andere Füße gestellt werden. Vorausgesetzt, man will ein zukunftsfähiges Bildungssystem in Deutschland etablieren. Da dafür formal die Länder zuständig sind, und dies auch regelmäßig einfordern, gibt es m.E. zwei Optionen: entweder setzen sich alle drei Ebenen ernsthaft an einen Tisch und hören mit dem politischen Pille-Palle-Spiel auf oder der Bund überweist seinen Anteil an der Finanzierung des Bildungssystems und überträgt den Ländern die volle Verantwortung für die Bildung. Mir wäre ersteres lieber, ich weiß aber nicht, ob es wirklich erfolgversprechend ist. Die klare Positionierung etlicher Ministerpräsident:innen, auch auf Seiten der Ampelkoalitionäre, lässt wenig Gutes erwarten.
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